عیارسنجی قانون جدید بانکداری اسلامی

«دنیای اقتصاد» در این گزارش به بررسی نقاط ضعف و قوت طرح جدید بانکداری اسلامی می‌پردازد. مهم‌ترین مزیت طرح جدید حذف یک ناسازگاری بین اهداف و اختیارات بود که در قانون قدیم وجود داشت؛ در حالی که عوامل موثر بر تجارت خارج از دایره اختیارات بانک مرکزی‌اند، اما در قانون قدیم مساله توازن پرداخت‌ها بر عهده بانک مرکزی گذاشته شده بود؛ این وظیفه در طرح جدید حذف و مدیریت موسسات اعتباری جایگزین شد. در طرف مقابل،طرح جدید از ۳ کاستی عمده از جمله «پیشنهاد تاسیس بانک توسعه ای»، «سلطه سیاست مالی بر پولی» و «اضافه برداشت بانک ها» رنج می‌برد.

نقش محوری قانون پولی و بانکی

کلیات طرح بانکداری اسلامی از سوی نمایندگان تصویب شد. این طرح به‌عنوان خط راهنمای سیاست پولی، نقش بسزایی در رفاه اجتماعی بلندمدت دارد. این طرح در عمده اقتصادها به ویژه اقتصاد ایران از ۳ اهمیت کلیدی برخوردار است. اول اینکه این طرح مبنای اساسی طراحی سیاست پولی است؛ از طرفی سیاست پولی یکی از دو بال اصلی سیاست‌گذاری در هر اقتصاد است. دومین مولفه حیاتی به ارتباط بین سیاست پولی و مالی بر می‌گردد؛ در اقتصاد ایران سیاست پولی تا حدودی تحت الشعاع سیاست مالی قرار می‌گیرد و به همین دلیل بحران‌های تورمی مقطعی به اقتصاد تحمیل می‌شود؛ به همین دلیل سیاست پولی و قانون مبنای آن، نقش حائز اهمیتی در مهار چرخه‌های تجاری دارد. سومین نقش محوری که قانون پولی و بانکی در اقتصاد ایران ایفا می‌کند به «بانک محور» بودن اقتصاد بر می‌گردد. در اقتصاد ایران سیستم بانکی در تقابل با بازار سرمایه ، نقش حائز اهمیتی در تامین مالی اقتصاد دارد. به‌طوری که حجم قابل توجهی از پس اندازهای جامعه در سیستم بانکی بوده و بنگاه‌های اقتصادی نیز برای تامین مالی فعالیت‌های خود به‌عنوان اولین گزینه، به سیستم بانکی رجوع می‌کنند. علاوه بر این، سلامت سیستم بانکی و موسسات اعتباری تا حد زیادی به قانون یاد شده بستگی دارد. بنابراین، قانون پولی و بانکی نقش حائز اهمیتی در اقتصاد کلان و رفاه اجتماعی بلندمدت ایفا می‌کند. طرح جدید پولی و بانکی کشور با تغییرات محسوسی نسبت به قانون قبلی منتشر شده است. این طرح در ۲۰ فصل مختلف طراحی شده است که چارچوب قانونی سیاست پولی و بانکی را در زمینه‌هایی مانند «اهداف و وظایف بانک مرکزی»، «ساختار تصمیم‌گیری»، «مجاری سیاست پولی و ارزی»، «مدیریت موسسات پولی و اعتباری» و «ارتباط با نهادهای حکومتی» مشخص کرده است. در این گزارش مزایا و معایب این قانون بررسی شده است.

رفع ناسازگاری اهداف-اختیارات

 اولین و مهم‌ترین تغییری که در طرح بانکداری اسلامی ایجاد شده، تغییر در اهداف است. در قانون قدیم پولی و بانکی، برای بانک مرکزی ۳ هدف عمده «حفظ ارزش پول»، «موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی» و «کمک به رشد اقتصادی» در نظر گرفته شده بود. به این معنا که بانک مرکزی علاوه بر اینکه «تورم» و «رشد اقتصادی» را مدیریت می‌کند، تحقق هدف تراز پرداخت‌ها و موازنه تجاری را نیز بر عهده داشت. سوال مهم این بود که بانک مرکزی با کدام ابزار می‌تواند روند تراز تجاری را مدیریت کند؟ آیا مجموعه عواملی که موازنه پرداخت‌ها را محقق می‌کنند، تحت کنترل بانک مرکزی اند؟ موازنه تجاری عمدتا تحت تاثیر سیاست‌های تعرفه ای، سیاست‌های تشویقی صادراتی، تنوع محصولات صادراتی و سیاست ارزی قرار می‌گیرد. در بین متغیرهای یادشده، تنها مدیریت بازار ارز تحت کنترل بانک مرکزی بوده و بقیه ذیل اختیارات دولت قرار دارد؛ به همین دلیل سپردن هدف موازنه تجاری به بانک مرکزی سیاستی نامتعارف و خلاف اصل «سازگاری اهداف-اختیارات» است. البته این مساله در قانون جدید پولی و بانکی کشور حل شده است؛ در قانون یادشده هدف «موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی» ذیل اهداف بانک مرکزی حذف شده و به جای آن هدف « تامین ثبات و سلامت شبکه بانکی» تعیین شده است. بنابراین درخصوص اهداف، طرح جدید یک گام به سمت جلو حرکت کرده است؛ به نظر می‌رسد ظهور موسسات پولی غیر مجاز و رسیدن سیستم بانکی به آستانه ورشکستگی، باعث شده تا هدف جدید جایگزین هدف قدیم شود. البته اینکه ناسازگاری یاد شده به مدت چند دهه در قانون پولی و بانکی حضور داشته راوی دو نکته مهم است؛ اول اینکه قانون اولیه بدون کارشناسی و بررسی ملاحظات اساسی طراحی شده است. دوم اینکه اراده سیاسی برای ویرایش ناسازگاری مذکور تا دهه‌ها وجود نداشته است.

بانک‌های توسعه‌ای

دومین تغییر اساسی که در قانون پولی و بانکی کشور ایجاد شده به فصل دوازدهم قانون جدید برمی گردد. در این فصل، دولت موظف به تاسیس «بانک توسعه ای» شده است. در فصل هجدهم قانون یادشده می‌خوانیم « به منظور تامین منابع موردنیاز برای توسعه اقتصادی کشور، دولت موظف است «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» را تاسیس کرده، یا یکی از بانک‌های تخصصی موجود را با حفظ وظایف و مأموریت‌های آن، بانک توسعه‌ای به تبدیل کند. قانون یاد شده دو وظیفه اصلی «تامین مالی طرح‌های کلان توسعه‌ای» و «تامین مالی واحدهای اقتصادی فعال» را برشمرده است. بنابراین به نظر می‌رسد این بانک با هدف اصلی تامین مالی پروژه‌های مهم توسعه‌ای قرار است تاسیس شود. مهم‌ترین سوال قابل طرح در این خصوص این است که در فضای اقتصادی فعلی تاسیس بانک توسعه‌ای کدام نیاز کلیدی را قرار است برطرف کند. آیا در یک فضای اقتصاد کلان بانک محور، که تامین مالی عمدتا از سوی بانک‌ها صورت می‌گیرد، پروژه‌های توسعه‌ای نمی‌توانند با هزینه کم تامین مالی شوند؟ از زاویه‌ای دیگر، اگر هدف از تاسیس بانک توسعه‌ای تسهیل در مسیر توسعه است، آیا ماهیت رسیدن به توسعه به این گونه قابل برنامه‌ریزی است؟ آیا ریشه شکست برنامه‌های توسعه‌ای چند ساله قبلی مساله تامین مالی بوده که قرار است با تاسیس بانک توسعه‌ای به سمت توسعه حرکت کنیم؟ یا اینکه، ماهیتا توسعه فرآیندی غیر قابل برنامه‌ریزی است؟ بررسی تجربه کشورها نشان می‌دهد توسعه با برنامه‌ریزی‌های اینچنینی در هیچ کشوری محقق نشده است، بلکه دستیابی به توسعه مستلزم پذیرش اصول جریان اصلی اقتصاد است. بنابراین تاسیس بانک توسعه‌ای نه تنها دست روی هیچ نیاز مهمی نگذاشته، بلکه ضریب نفوذ دولت در سیستم بانکی را فراهم می‌کند و زمینه را برای فساد بیشتر فراهم خواهد کرد. فسادی که می‌تواند از طریق انحراف مسیر تامین اعتبار پروژه‌ها ایجاد شود. علاوه بر این، بررسی سابقه تاریخی نشان می‌دهد که بانک‌های توسعه‌ای در هیچ‌کدام از کشورهای دنیا جواب نداده است؛ چه در کشورهای کمتر توسعه یافته و اقتصادهای دولتی و چه در اقتصادهای مبتنی بر بازار.

سلطه سیاست مالی بر پولی

سومین نکته درخصوص طرح جدید پولی و بانکی کشور، به غفلت از مساله استقلال بانک مرکزی و سیاست پولی بازمی گردد. بر اساس فصل سوم قانون یاد شده، «بانک مرکزی موظف است در چارچوب قانون به‌عنوان بانکدار، نماینده مالی و مشاور دولت ایفای نقش کند.» در بخش دیگری از این قانون رابطه بین بانک مرکزی و دولت این‌گونه ذکر شده است «بانک مرکزی می‌تواند به دولت تنخواه با سررسید کمتر از یک سال اعطا کند. کل تنخواه باید در همان سال بودجه‌ای تسویه شود.» همچنین در بخش عاملیت فروش ارزهای دولتی و در ماده ۴۴ اعلام شده که «بانک مرکزی می‌تواند عاملیت خرید و فروش ارز برای دولت و دستگاه‌های اجرایی را بر عهده بگیرد» و «بانک مرکزی می‌تواند ارز عرضه شده توسط دولت و دستگاه‌های اجرایی را خریداری کند». این ماده‌ها و مواد دیگر مطرح شده در قانون مذکور، نه تنها استقلال سیاست‌گذار پولی را تضمین نکرده، بلکه زمینه را برای سلطه سیاست مالی بر سیاست پولی فراهم آورده است. این سلطه را می‌توان به سه گروه «سلطه سیاست‌گذاری»، «سلطه عملیاتی» و «سلطه تصمیم‌گیری» تقسیم کرد. اولین نوع سلطه، خرید ارز دولت از سوی بانک مرکزی است که زمینه را برای «سلطه سیاست‌گذاری» فراهم می‌کند. در یک فضای متعارف، بانک مرکزی تنها متولی سیاست پولی است. اما مادامی که سیاست‌گذار پولی شروع به خرید ارزهای دولتی می‌کند، بخشی از سیاست پولی به‌صورت غیرارادی و دیکته شده اعمال می‌شود. در واقع، خرید ارز از دولت به منزله عرضه پول از سوی سیاست گذار پولی است؛ ممکن است در یک مقطع زمانی بانک مرکزی تصمیم به سیاست پولی انقباضی بگیرد اما ممکن است اجبار به خرید ارزهای دولتی دست سیاست گذار پولی را ببندد. دومین جنبه از وابستگی سیاست پولی به سیاست مالی این است که دست دولت تا حدودی برای قرض‌گیری از بانک مرکزی تحت قالب «تنخواه گردان» باز است. براساس این قانون حجم قرض بانک مرکزی به دولت می‌تواند تا ۱۰ درصد کل مالیات‌ها هم افزایش یابد. سومین نوع از سلطه نیز نحوه انتخاب رئیس کل و پرسنل بانک مرکزی بوده که تا حد زیادی به دولت وابسته بوده و در همه دوره‌های قبل وجود داشته است.

اضافه برداشت بانک‌ها

یکی از بزرگ‌ترین معضلات سیستم پولی در سال‌های اخیر، مجاری سست اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی بوده است. برخی از کارشناسان اعتقاد دارند به لحاظ عملیاتی مکانیزم اضافه برداشت بانک‌ها به گونه‌ای است که بانک مرکزی خود تا حدی بر منابع مالی خود کنترل تام ندارد و عرضه منابع مالی به‌صورت روزانه از کنترل سیاست‌گذار پولی خارج می‌شود. به همین دلیل رشد اضافه برداشت بانک‌ها از کانال تقویت پایه پولی و نهایتا نقدینگی، در سال‌های گذشته مشکلات عدیده‌ای را برای اقتصاد ایران ایجاد کرده است. در حالی که انتظار می‌رفت این مساله مهم در چارچوب قانون جدید لحاظ شود، اما به‌طور کامل فراموش شده است. بر اساس یکی از مواد قانون جدید پولی و بانکی «بانک مرکزی مجاز است نقدینگی مورد نیاز موسسات اعتباری را که در عملیات روزانه خود با مشکل کمبود نقدینگی مواجه می شوند، از طرق مورد تایید شورای فقهی، با نرخ مصوب هیات عالی و با دریافت وثایق زیر تامین کند: الف- اوراق بهاداری که توسط دولت منتشر یا تضمین شده است؛ ب- سایر اوراق بهادار با تایید دوسوم آرای هیأت عالی». بنابراین انتظار نمی‌رود در سال‌های آتی در حوزه اضافه برداشت بانک‌ها و رشد پایه پولی تحولات قابل توجهی مشاهده شود. زیرا این موضوع یکی از چالش‌های مهم نظام بانکی کشور در سال‌های گذشته بوده و نیاز است که درخصوص راهکارهای حل مشکل اضافه برداشت نیز موضوعی در این خصوص در نظر گرفته شود. البته این تنها برخی از چالش‌هایی است که در قانون بانکداری اسلامی جدید می‌توان به‌صورت اجمالی مشاهده کرد و «دنیای اقتصاد» در روزهای آینده گزارش‌های تفصیلی‌تری درباره ارزیابی این قانون ارائه می‌دهد.

 در مجموع به نظر می‌رسد اگر چه برخی از قوانین این طرح جدید یک گام رو به جلو برای قانون پولی و بانکی چند ساله کشور محسوب می‌شود، اما نیاز است که برخی اصلاحات درباره مواد این طرح صورت گیرد و از این حیث تجربه بسیاری از کشورهای پیشرو اسلامی در دنیا می‌تواند مبنا قرار گیرد. این در حالی است که به نظر می‌رسد در برخی موارد مطرح شده در این طرح، ابداعات جدیدی صورت گرفته که می‌تواند پاشنه آشیل قوانین بانکداری کشور شود. در حال حاضر با توجه به وجود شرایط حساس در نظام بانکی، لازم است که مصوبات مجلس در این طرح، با نظر کارشناسان پولی و همچنین تجربه‌های کشورهای موفق در این بحث صورت گیرد، در غیر این‌صورت این طرح نه تنها باعث حل مشکل قوانین پولی کشور نمی‌شود، بلکه باعث می‌شود که به چالش‌های موجود نظام بانکی کشور نیز بیفزاید.