عملکرد دو ساله نظام بانکی در واگذاری اموال مازاد

، بر اساس ماده ۱۶ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور تمامی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری موظفند از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون تا مدت سه سال سالانه حداقل ۳۳ درصد اموال خود اعم از منقول، غیرمنقول و سرقفلی را که به تملک آنها و شرکت‌های تابعه آنها در آمده و به تشخیص شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی مازاد است، واگذار کنند. منظور از شرکت‌های تابعه مذکور، شرکت‌هایی هستند که بانک‌ها و مؤسسات اعتباری به صورت مستقیم یا غیرمستقیم مالک بیش از ۵۰ درصد سهام آن باشند یا اکثریت اعضای هیئت مدیره آن را تعیین کنند.

طی یکی دو سال گذشته این مسئله به طور جدی در دستور کار دولت و بانک مرکزی قرار داشته و حتی رییس جمهور نیز چندین بار در سخنرانی‌های خود بر این موضوع تاکید کرده است. مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در گزارشی به بررسی این موضوع پرداخته است.

در سال‌های اخیر مسئله شرکت‌داری و سرمایه‌گذاری به یکی از مسائل مهم و چالش برانگیز نظام بانکی تبدیل شده است. محور و کانون اصلی فعالیت بانک، حوزه اعتباری است و نه سرمایه‌گذاری و ورود به بخش واقعی، بر همین اساس هر چقدر حجم سرمایه‌گذاری‌ها و دارایی‌ها و اموال غیر مرتبط با فعالیت بانکی موسسات اعتباری افزایش یابد، به همان میزان ریسک‌های خرد و کلان افزایش پیدا می‌کند. ابعاد و آثار این مسئله در دوره‌های رونق و رکود اقتصادی تشدید می‌شود.

در راستای تحقق هدف فوق‌الذکر، در ماده ۱۶ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر دو حکم تکلیف شده بود:

مکلف شدن بانک‌ها و موسسات اعتباری دارای مجوز به واگذاری اموال مازاد و شرکت‌های تابعه با سهام بالای ۵۰ درصد به نحوی که طی ۳ سال، سالیانه ۳۳ درصد آنها واگذار گردد.

تکلیف به بانک‌ها جهت واگذاری سهام شرکت‌هایی که فعالیت غیر بانکی در آنها صورت می‌گیرد.

بر این اساس کلیه بانک‌ها و موسسات اعتباری غیر بانکی، شورای پول و اعتبار، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، وزارت امور اقتصادی و دارایی، خزانه‌داری کل و سازمان برنامه و بودجه کل کشور اشخاص مکلف یا مرتبط با این موضوع هستند.

عملکرد اجرایی بانک‌ها و موسسات اعتباری در واگذاری اموال مازاد

بر اساس گزارش عملکرد بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی در زمان بررسی این گزارش، عملکرد کلی فروش اموال مازاد بانک‌ها و سهام فعالیت‌های غیر بانکی متعلق به بانک‌ها به شرح زیر است:

برآوردی که از املاک و اموال غیر منقول مازاد بانک‌ها در سال ۱۳۹۵ وجود داشته است، ۲۵۸ هزار میلیارد ریال بوده است.

در مجموع عملکرد فروش اموال مازاد بانک‌ها در سال‌های ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶، حدود ۱۲۲ هزار میلیارد ریال بوده است که نسبت به آنچه مازاد بوده است، ۴۳ درصد عملکرد داشته است. بنا به اظهارات قائم مقام بانک مرکزی در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی مورخ ۴ اردیبهشت ماه ۱۳۹۷، بخشی از این اطلاعات به دلیل خود اظهاری بانک‌ها درست نبوده و بانک مرکزی در حال بررسی صحت آمار و اطلاعات دریافتی است.

سهام فعالیت‌های غیر بانکی ( موضوع بند ب ماده ۱۶ ) ۳۰۹ هزار میلیارد ریال برآورد شده است که مجموع عملکرد سال ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ نشان می‌دهد که حدود ۹۷ هزار میلیارد ریال آن واگذار شده است که عملکرد آن ۳۲ درصد بوده است.

در مجموع بررسی عملکرد بانک‌ها و موسسات اعتباری غیر بانکی در اجرای مواد ۱۶ و ۱۷ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور در فورش و واگذاری اموال مازاد و سهام غیر بانک نشان می‌دهد، عملکرد فروش اموال مازاد و سهام غیر بانکی در طی سال‌های ۱۳۹۶ -۱۳۹۵ معادل ۲۱۰ هزار و 672 میلیارد ریال بوده است که با توجه به میزان ۵۶۷ هزار و 386 میلیارد ریال مازاد و سهام غیر بانکی شبکه بانکی کشور در پایان سال ۱۳۹۵، حاکی از  نسبت عملکرد ۳۷ درصد برای دو سال اجرای مواد مذکور است.

بنابراین بر اساس شواهد آماری موجود، عملکرد بانک‌ها موسسات اعتباری غیر بانکی کشور در خصوص فروش و واگذاری اموال مازاد و سهام غیر بانکی، کم‌تر از میزان تکلیف قانونی تصریح شده برای آنها از زمان ابلاغ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور محقق شده است.

با اشاره به فروش عمده دارایی‌های مازاد بانک‌ها به صورت نقد و اقساط و لزوم وصول کامل وجه حاصل از فروش برای محاسبه مابه‌التفاوت حاصل از فروش نسبت به مبلغ قیمت دفتری و هزینه‌های فروش پس از کسر سهم سود قطعی سپرده گذاران سرمایه بانک ‌ها، بنا به اعلام بانک مرکزی، مکاتبات لازم به این منظور با بانک‌ها در حال انجام است، اما با توجه به قیود این بند به نظر نمی‌رسد عملکرد حائز اهمیتی داشته باشد.

تحلیل و ارزیابی عملکرد

به طور کلی عملکرد واگذاری اموال و دارایی‌های مازاد بانک‌ها و احکام مندرج در این ماده ضعیف بوده که به برخی از دلایل آن اشاره می‌شود:

دریافت گزارش‌های عملکرد منظم، یکدست و حاوی اطلاعات لازم در خصوص میزان اموال مازاد و اقدامات اثر بخش برای فروش آنها از بانک ها و موسسات اعتباری غیر بانکی جهت راستی آزمایی توسط بانک مرکزی و وزارت اقتصادی و دارایی در طول سال‌های اجرای قانون صورت نگرفته است. به نظر می‌رسد نظارت بر عملکرد بانک‌ها در خصوص این ماده به طور جدی در دستور کار بانک مرکزی قرار نگرفته است.

ارزیابی عملکرد در خصوص فروش اموال مازاد به نحوی که سالیانه ۳۳  درصد آن محقق شده باشد، بدون اطلاع از میزان کل اموال مازاد به هیچ وجه میسر نخواهد بود. بر اساس اطلاعت دریافتی، بانک مرکزی تخمین دقیقی از حجم کل دارایی‌های مازاد بانک‌ها را به تفکیک پایان هر سال (از سال ۱۳۹۴) ندارد و اطلاعات بانک مرکزی نیز بر اساس خوداظهاری بانک‌هاست. با نبود چنین تخمینی نمی‌توان بر تحقق ۳۳ درصد آن سوی بانک‌ها قضاوت کرد و به تبع آن نمی‌توان از ظرفیت های تعیین شده در ماده ۱۷ برای تنبیه بانک‌ها و موسسات خاطی در این مورد استفاده کرد.

یکی از پیش‌زمینه‌های اساسی اجرایی شده این ماده وابسته به تشخیص مازاد بودن اموال بانک‌ها و شرکت‌های تابعه آنهاست. بر اساس مفاد بند «الف» ماده ۱۶ این تشخیص به نظر شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موکول شده است، لکن با وجود پیگیری بانک‌های مختلف از بانک مرکزی در این خصوص، دستورالعمل روشنی توسط بانک مرکزی (شورای پول اعتبار) در خصوص ضوابط و حدود مقرر برای شناسایی اموال مازاد به تفکیک نوع آنها ابلاغ نشده است.

باید گفت بر اساس گزارش‌های دریافتی از بانک‌های مختلف، آنچه مسلم است این است که عمکرد بانک‌ها در تحقق این ماده و فروش اموال مازاد ضعیف بوده و تقریبا هیچ‌یک از بانک‌ها در این زمینه به تکلیف قانونی خود مبنی بر فروش سالیانه ۳۳ درصد از اموال مازاد خود عمل نکرده‌اند.در این خصوص می‌توان به عواملی چون عدم رغبت بانک‌ها به اجرای این ماده خصوصا استنکاف آنها از عرضه املاک و شرکت‌های مرغوب، عدم جدیت بانک مرکزی در اعمال جرائم تعیین شده در ماده ۱۷ در کنار عواملی چون رکود حاکم بر اقتصاد خصوصا در حوزه مسکن و املاک، سهل البیع نبودن اموال که گاهی با مشکلات حقوقی از قبیل وجود معارض مواجه هستند و نگاه فرهنگی منفی جامعه نسبت به خرید چنین اموالی اشاره کرد. در برخی موارد فروش اموال توسط بانک ها نیز، متاسفانه به دلیل سهل‌انگاری با ارقامی فراتر از ارزش کارشناسی واقعی در دفاتر آنها ثبت شده است.

بخشی از اموال مازاد بانک‌ها، ناشی از وثایق تملیکی است که در سال‌های اخیر نیز به دلیل بالا رفتن بدهی‌های غیر جاری، به ویژه در تسهیلات مشارکتی، افزایش یافته است. بنابراین این بخش از اموال مازاد بانک‌ها شامل زمین، ماشین‌آلات و مستغلاتی است که به منظور تصفیه مطالبات آنها از بابت تسهیلات اعطایی به طرح‌های تولیدی و صنعتی واحدهای تجاری تملیک شده است و مشکلات و موانعی برای فروش آنها توسط بانک‌ها وجود دارد. در همین خصوص قانون‌گذار در ماده ۱۹ این قانون، اصلاحاتی را در فرایندهای وثایق تملیکی بانکی ( موضوع تبصره ۴ قانون اصلاحی ثبت) و تسهیل در فروش آنها اعمال کرده بود که متاسفانه تاکنون، آیین نامه اجرایی آن توسط قوه قضائیه جهت اجرا صادر نشده است.

همچنین برخی از اموال به قهری و در قبال دیون دولت یا سایر سازمان‌ها و نهادهای دولتی به بانک‌ها واگذار شده است که با توجه به پیچیده بودن فرایندهای حقوقی مربوط، واگذاری و فروش آنها با مشکلات مواجه است.

در خصوص بند «ب» ماده ۱۶ قانون مزبور که مقرر می‌دارد بانک‌ها باید از فعالیت‌های غیربانکی خارج شوند، دستور العمل مربوط با تاخیر بیش از ۲ سال توسط شورای پول و اعتبار ابلاغ گردید که موجب شد دو سوم مهلت قانونی ۳ ساله در قانون برای خروج بانک‌ها از سرمایه‌گذاری‌های غیر بانکی، سپری شود به موجب این دستورالعمل مشارکت بانک‌ها حتی در فعالیت هایی نظیر شرکت‌های سرمایه‌گذاری و تامین سرمایه در بازار سرمایه ممنوع شده و باید از این فعالیت‌ها خارج شوند. شایان ذکر است که در بند «ب» ماده ۱۴ قانون برنامه ششم توسعه، پیش از آنکه شورای پول و اعتبار، سرمایه‌گذاری بانک‌ها در نهادهای بازار سرمایه را از مصادیق فعالیت‌های غیر بانکی به شمار بیاورند، قانون‌گذار اجازه مشارکت بانک‌ها در تاسیس صندوق‌های سرمایه‌گذاری و شرکت‌های تامین سرمایه را منوط به دریافت مجوز بانک مرکزی صادر نمود که با این تفسیر بانک‌ها می‌توانند با مجوز بانک مرکزی در تاسیس نهادهای مالی مزبور مشارکت داشته باشند، ولی نمی‌توانند در شرکت های موجود خود ادامه فعالیت داشته باشند که این نوعی تناقض و حداقل ابهام قانونی است.