درآمدی بر نظامات پرداخت حقوق و مزایای مدیران دستگاه‌های اجرایی

به گزارش شبکه اطلاع رسانی راه دانا؛ به نقل کافه حقوق، نظام پرداخت حقوق و مزایا، در یک تعریف ابتدایی به سازوکاری اطلاق می‌شود که براساس آن حقوق و مزایای مستخدمین و کارکنان مشمول در مقابل کار انجام شده، تعیین و پرداخت می‌شود. نظام‌های حقوقی در کشورهای مختلف هریک نظامات خاصی را دراین‌ خصوص درنظر گرفته‌اند. مسلم آن است که علی‌رغم تنوع نظامات اتخاذ شده، اصول و ضوابط کلی و ثابتی وجود دارد که هر نظام پرداختی به‌منظور کارایی و تحقق عدالت در ابعاد مختلف آن نظیر عدالت اجتماعی، اقتصادی، شغلی و… ملزم به رعایت آن‌ها است.

به‌عنوان مثال تعیین میزان حقوق با نگاه به سطح عمومی حقوق و دستمزد در بخش عمومی و خصوصی و توانایی اقتصادی مردم که بودجه و هزینه‌های عمومی را از طریق پرداخت مالیات تأمین می‌نمایند از جمله اصول کلی است که هر نظام پرداختی ملزم به درنظر گرفتن آن است. در کشور ما نیز از زمان تصویب قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۰۱، قانون‌گذار به دنبال استقرار نوعی نظام پرداخت بوده است. نظام مذکور تاکنون با اصلاحات (اعم از جزئی و کلی) متعددی روبرو بوده است. تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری را می‌توان آخرین اراده قانون‌گذار در این خصوص دانست.

قانون مذکور اگرچه با هدف یکپارچگی نظامات اداری در کلیه دستگاه‌های اجرایی پا به عرصه اجرا نهاد اما علاوه بر کاستی‌ها و ابهاماتی که در اجرا با آن مواجه شد به مرور انسجام و یکپارچگی خود را نیز از دست داد. به‌گونه‌ای که هم‌اکنون نظام پرداخت حقوق و مزایا در کشور ما، نظامی آشفته، ناهمگون و بدون چارچوب قابل تشخیصی است که منجر به برداشت‌های دلبخواهانه و متعدد از متون قانونی شده است. در بررسی ذیل مشخص می‌شود اگرچه ابتدا قانون مدیریت خدمات کشوری در مقام تعیین دقیق دامنه پرداخت حقوق و مزایای کارکنان بوده است لکن علاوه‌بر اینکه در خود این قانون با دریچه‌هایی جهت گریز از نظامات مشخص روبرو می‌شویم، قوانین بعدی نیز این بنیان نیم‌بند را ویران نموده‌اند.

شرح و بررسی

همانگونه که بیان شد قانون مدیریت خدمات کشوری با هدف ساماندهی امور استخدامی و اداری کلیه کارکنان دولت اعم از نحوه استخدام، ارزیابی، حقوق و مزایا و … به‌تصویب مجلس‌ شورای‌ اسلامی رسید. از همین‌رو ماده (۵) این قانون به درستی در مقام بیان تعریف دستگاه‌هایی اجرایی، این عنوان را ناظر به کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک‌ها و بیمه‌های دولتی دانست.

فصل دهم این قانون نیز نظام «حقوق و مزایا» ی کارمندان دستگاه‌های اجرایی را بیان نموده است که براساس ارزشیابی عوامل شغل و شاغل و سایر ویژگی‌های مذکور در مواد این فصل محاسبه خواهد شد. بدین‌صورت که امتیاز حاصل از نتایج ارزشیابی عوامل مذکور در این فصل ضرب در ضریب ریالی، مبنای تعیین حقوق و مزایای کارمندان قرار می‌گیرد.

به‌موجب ماده (۷۲) این قانون امتیاز شغلی مدیران عامل و اعضاء هیأتهای مدیره شرکتهای دولتی با توجه به نوع وظایف، حساسیت، سطح تخصصی کارمندان، تأثیر و نقش اقتصادی شرکت، نوع تولید و خدمات، کارآیی و اثربخشی و سهم شرکت در درآمد ملی تعیین خواهد گردید. سقف امتیاز این ماده حداکثر (۵/۱) برابر حداکثر ارقام امتیاز شغلی مذکور در این فصل می‌باشد.

همچنین علاوه‌بر پرداخت فوق که حقوق ثابت تلقی می‌شود، برخی فوق‌العاده‌ها نیز در همین فصل از قانون پیش‌بینی گردیده است که ناظر به کلیه کارمندان دستگاه‌های اجرایی است. البته درخود همین قانون مجوزهایی اعطا شده است که براساس آن‌ها می‌توان به جز نظام عام‌الشمول پرداخت‌ها، برای دسته‌ای خاص از کارکنان دستگاه‌های اجرایی پرداخت‌های دیگری نیز درنظر گرفت، اما سقف این موارد نیز به‌صورت مشخصی تعیین گردیده است. مطابق ماده (۷۳) این قانون «به‌منظور ارتقاء کارایی و سوددهی بنگاه‌های اقتصادی و ایجاد انگیزه و تحرک در آن‌ها، به کارمندان آن دسته از شرکت‌های دولتی که براساس سیاست‌های مصوب مقام معظم رهبری در مورد اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران باید در اختیار دولت بماند براساس آئین‌نامه‌ای که به تصویب هیأت وزیران می‌رسد متناسب با میزان سود حاصل و میزان اثرگذاری آن‌ها در توسعه اقتصادی کشور و عملکرد و بهره‌وری بنگاه‌ها، فوق‌العاده بهره‌وری به‌طور غیرمستمر پرداخت خواهد شد. حداکثر امتیاز این فوق‌العاده حسب مورد برای هفتاد درصد (۷۰%) کارمندان تا سقف چهل درصد (۴۰%) حقوق ثابت هریک از کارمندان می‌باشد.»

فارغ از احکام فوق که به‌گونه‌ای چارچوب و حدود پرداختی به کارکنان و مدیران دولتی را مشخص نموده است ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر داشته «حداقل و حداکثر حقوق و مزایای مستمر شاغلین، حقوق بازنشستگان و وظیفه‌بگیران مشمول این قانون و سایر حقوق‌بگیران دستگاه‌های اجرائی و صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرائی هر سال با پیشنهاد سازمان به‌تصویب هیأت وزیران می‌رسد.»

همچنین براساس تبصره همین ماده «سقف حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مستمر نباید از (۷) برابر حداقل حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مستمر تجاوز کند…»

در ادامه نیز ماده (۷۸) با بیان لغو کلیه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقررات این فصل به استثناء پرداخت‌های قانونی که در زمان بازنشسته شدن یا از کارافتادگی و یا فوت پرداخت می‌گردد و همچنین برنامه کمک‌های رفاهی که به عنوان یارانه مستقیم در ازاء خدماتی نظیر سرویس رفت و آمد، سلف سرویس، مهد کودک و یا سایر موارد پرداخت می‌گردد، در دستگاه‌های مشمول این قانون، این اراده را نموده است که هیچ‌گونه پرداختی خارج از موارد مذکور در این قانون صورت نگیرد.

بنابراین قانون مدیریت خدمات کشوری قصد داشته با پیش‌بینی کلیه ضوابط مربوط به پرداخت حقوق و مزایای کارکنان و مدیران دولتی، چارچوب‌های لازم را در این‌خصوص ارائه دهد.

اما در همین قانون و همچنین قوانین متعاقب، برخی مجوزها و ضوابطی پیش‌بینی گردیده است که تا حد زیادی تلاش قانون‌گذار جهت تنظیم نظام عام‌الشمول پرداخت کارکنان و مدیران دولتی را تحت تأثیر قرار داده است.

اولین این موارد را می‌توان ماده (۱۱۷) همین قانون دانست که دستگاه‌های متعددی را از شمول این قانون مستثنی نموده است و لذا این دستگاه‌ها حسب مورد هرکدام از نظام پرداخت متفاوتی پیروی می‌کنند که این امر چندان با هدف اولیه قانون‌گذار تطابق ندارد. از جمله این دستگاه‌ها مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی می‌باشند که طیف وسیعی از سازمان‌ها را نظیر سازمان تأمین اجتماعی، شهرداری‌ها و … در بر می‌گیرد.

تبصره ماده (۷۶) نیز که در مقام بیان سقف حقوق پرداختی به کارکنان دستگاه‌های اجرایی است، این سقف را صرفاً ناظر به «حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مستمر» دانسته است که این مفاهیم اخص از «حقوق دریافتی» می‌باشد و لذا مشاهده می‌شود که در برخی دستگاه‌های اجرایی پرداخت‌هایی که جزء حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مستمر محسوب نمی‌شوند، به‌مراتب افزون‌تر از پرداخت‌های مزبور می‌باشند.

متعاقب این قانون نیز مجوزهایی از سوی قانون‌گذار و بعضاً مراجع دیگری نظیر هیأت‌وزیران صادر شده است که هرکدام به‌نوعی نظام یکپارچه پرداخت را دچار استثنائات و الگوهای متعددی نموده است. به‌عنوان مثال می‌توان به موارد ذیل اشاره نمود:

• براساس ماده (۵) قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (مصوب ۱/۲/۱۳۹۴) «سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، شرکت شهرک‌های کشاورزی و سازمان توسعه‌ای ذی‌ربط پتروشیمی در وزارت نفت با رعایت قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی براساس قانون تأسیس و اساسنامه خود اداره گردیده و از شمول قوانین مدیریت خدمات کشوری و محاسبات عمومی کشور به جز در مواردی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند، مستثنی می‌باشند. تسری قوانین به این سازمان‌ها مستلزم ذکر نام است.» همان‌گونه که مشاهده می‌شود، ماده مذکور برخی از شرکت‌های دولتی که اصولاً با منابع مالی کلانی در ارتباط هستند را از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی نموده است. لازم به‌ذکر است که اداره این دستگاه‌ها براساس قانون تأسیس و اساسنامه خود به منزله اعطای مجوز تصمیم‌گیری در خصوص حقوق و مزایا به ارکان خود شرکت می‌باشد.
• بند «ب» ماده (۲۰) قانون برنامه پنجم توسعه نیز «دانشگاه‌ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان‌هایی که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی‌ربط می‌باشند و اعضاء هیأت علمی ستادی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی» را از قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی و قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی نموده و مقرر داشته این دستگاه‌ها فقط در چهارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی و اداری ـ استخدامی ـ تشکیلاتی مصوب هیأت امناء که حسب مورد به تأیید وزراء علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرهنگستان‌ها به تأیید رئیس‌جمهور می‌رسد، عمل می‌نمایند.

لازم به ذکر است که این استثناء با دایره وسیع‌تری در مصوبه اخیرالتصویب مجلس درخصوص «لایحه احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» ذکر شده است.

• ماده (۱۰) «قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت» نیز مقرر داشته «نظام‌های اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل می‌باشند با رویکرد تقویت رقابت پذیری و سرعت بخشیدن به بهره برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص تابع آیین نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد وزارت نفت و تأیید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور تهیه می‌شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم الاجراء شدن این قانون به تصویب رئیس جمهور می‌رسد.» بنابراین براساس این مصوبه نیز به‌خصوص باتوجه به عدم تعیین دقیق دامنه شمول این حکم، بخشی از کارکنان شرکت‌های تابعه وزارت نفت از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی و تابع ضوابط خاص شده‌اند.
• قوه قضائیه با مصوبه‌ای که به استناد بند «الف» ماده (۵۰) قانون برنامه پنجم توسعه از هیات وزیران گرفت، حقوق کارمندان خود را حداقل به میزان ۵۰ درصد افزایش داده است.
• وزارت کشور نیز براساس تصویبنامه شماره ۶۳۱۳۲/ت ۴۸۷۵۳ ه مورخ ۲۰/۳/۱۳۹۲ حقوق کارمندان خود را تا ۳۵% افزایش داده است. وزارت کشور، نهاد ریاست جمهوری و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نیز با مجوز هیات وزیران مشمول این افزایش حقوق شدند.

موارد فوق‌الذکر صرفاً نمونه‌ای از استثنائات و نظامات خاص پرداخت بود که متأسفانه دامنه این استثنائات روزبه روز درحال گسترش است و دستگاه‌های گوناگون هرکدام با استناد به توجیهات مختلف به‌دنبال پی‌ریزی نظامات خاص پرداخت حقوق و مزایا هستند. به‌عنوان نمونه در صدر ماده (۲۳) مصوبه اخیرالتصویب مجلس درخصوص «لایحه احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» اداره امور بانک مرکزی براساس «قانون پولی و بانکی کشور» مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱، دانسته شده است. از سوی دیگر مطابق جزء «۱» بند «الف» ماده (۱۸) قانون پولی و بانکی کشور، «تصویب سازمان و بودجه و مقررات استخدامی … بانک مرکزی ایران» در صلاحیت «شورای پول و اعتبار» قرار داده شده است که براین اساس ضوابط مربوط به حقوق و مزایای کارکنان و مدیران این بانک نیز توسط شورای پول و اعتبار به‌تصویب خواهد رسید.

نمونه دیگر را می‌توان در ماده (۳۶) الحاقی همین مصوبه دید که براساس آن «سازمان هواپیمایی» و «شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران» از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی و از نظر اداری و استخدامی و مالی تابع اساسنامه خود شده‌اند.

علاوه بر این استثنائات کلی می‌توان استثنائاتی ناظر به بخشی از کارمندان دستگاه‌های اجرایی نیز مشاهده نمود. به‌عنوان نمونه بند «ح» ماده (۵۰) قانون برنامه پنجم توسعه پرداخت‌های خارج از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری را برای برخی شرکت‌های دولتی به‌رسمیت شناخته است. به‌موجب این بند «هرگونه پرداخت خارج از مقررات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری ممنوع است مگر در مورد فوق‌العاده خاص شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و بیمه‌های مشمول ماده (۴) و قسمت اخیر ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری که طبق دستورالعمل مصوب کارگروهی مرکب از معاونت، معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور و بالاترین مقام دستگاه متقاضی، اقدام می‌شود.». نظیر چنین استثنائی را می‌توان در «قانون فوق العاده خاص کارمندان سازمانهای پزشکی قانونی کشور و انتقال خون ایران» و «قانون تسری فوق العاده خاص کارمندان سازمان‌های پزشکی قانونی کشور و انتقال خون ایران به کارمندان سازمان دامپزشکی و سازمان زندانها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور» نیز مشاهده نمود. اما علاوه بر این ضوابط قانونی درخصوص شرکت‌های دولتی احکام دیگری نیز وجود دارد که می‌تواند مجرایی برای پرداخت‌های غیرمتعارف به مدیران این شرکت‌ها محسوب می‌شود، با این توضیح که شرکت‌های دولتی بخشی از سازمان‌های دولتی تلقی می‌شوند که اساسنامه آن‌ها ممکن است به‌تصویب مجلس‌شورای‌اسلامی، یا کمیسیون‌های داخلی مجلس و یا دولت برسد. موضوعی که در اکثر اساسنامه این شرکت‌ها وجود دارد، تصریح به حکومت احکام قانون تجارت در مواردی است که احکام قانونی خاصی پیش‌بینی نشده باشد. به عنوان نمونه مطابق ماده (۱) اساسنامه بیمه مرکزی «شرکت سهامی بیمه ایران که در این اساسنامه شرکت نامیده می‌شود طبق مقررات این اساسنامه اداره خواهد شد و در مواردی که در این اساسنامه پیش‌بینی نشده باشد بر حسب مورد مشمول قانون تجارت و مقررات بیمه‌گری موضوع قانون تأسیس بیمه مرکزی و بیمه‌گری خواهد بود و درصورتی تابع مقررات عمومی مربوط به‌دولت و مؤسساتی که با سرمایه دولت تشکیل شده‌اند می‌باشد که در مقررات مزبور صراحتاً از شرکت سهامی بیمه ایران نام برده شده باشد.»

همانگونه که مشاهده می‌شود شمول قانون تجارت در مواردی نسبت به این شرکت‌ها مورد تصریح قرار گرفته است.

از سوی دیگر قانون تجارت متضمن احکامی است که درخصوص شرکت‌های خصوصی تاحدود زیادی قابل توجیه است اما اجرای آن‌ها نسبت به شرکت‌های دولتی که با سرمایه دولت تشکیل شده‌اند و نمایندگان سهام دولت نیز درواقع از جهت ایفای وظایف اداری خود چنین نمایندگی را برعهده دارند و نه از جهت داشتن سرمایه، فاقد وجه است.

یکی از احکامی که در قانون تجارت وجود دارد و اجرای آن درخصوص شرکت‌های دولتی محل تأمل است، احکام مربوط به پرداخت پاداش به اعضای هیأت مدیره این شرکت‌هاست.

به عنوان مثال براساس ماده (۱۳۴) این قانون «… در صورتی‌که در اساسنامه پیش‌بینی شده باشد مجمع عمومی می‌تواند تصویب کند که نسبت معینی از سود خالص سالانه شرکت به‌عنوان پاداش به اعضاء هیئت مدیره تخصیص داده شود اعضاء غیرموظف هیئت‌مدیره حق ندارند بجز آنچه در این ماده پیش‌بینی شده است در قبال سمت مدیریت خود بطور مستمر یا غیر مستمر بابت حقوق یا پاداش یاحق‌الزحمه وجهی از شرکت دریافت کنند.» ماده (۲۴۱) نیز در مقام تعیین میزان این پاداش (پیش از اصلاحیه مصوب) مقرر داشته بود «با رعایت شرایط مقرر در ماده (۱۳۴) نسبت معینی از سود خالص سال مالی شرکت که ممکن است جهت پاداش هیأت مدیره در نظرگرفته شود به‌هیچ‌وجه نباید در شرکتهای سهامی عام از پنج درصد سودی که در همان سال به‌صاحبان سهام پرداخت می‌شود و در شرکت‌های سهامی خاص از ده درصد سودی که در همان سال به‌صاحبان سهام پرداخت می‌شود تجاوز کند….»

البته این ماده اخیراً اصلاح و سقف پرداختی کاهش یافته است. همچنین درخصوص اینکه آیا شرکت‌های دولتی مشمول چنین پاداشی می‌گردند یا خیر اختلاف‌نظرهایی وجود داشت که براساس آن برخی به استناد ماده (۷۸) قانون مدیریت خدمات کشوری، شرکت‌های دولتی را از شمول چنین احکامی مستثنی می‌دانستند. همین اختلافات نیز باعث شد که در تبصره «۱» الحاقی به ماده (۲۴۱) قانون تجارت (مصوب ۲۹/۲/۱۳۹۵) به‌صراحت شرکت‌های دولتی از شمول این حکم خارج شوند. اما در هرصورت آن دسته از شرکت‌های دولتی که از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی هستند همچنان می‌توانند از پاداش مذکور برخوردار باشند.

نتیجه‌گیری

باعنایت به مراتب فوق هم‌اکنون نظام پرداخت در کشور به نظامی چند پاره تبدیل شده است که هر دستگاهی به اقتضای منابع مالی در اختیار، درآمدهای اختصاصی و توان جذب اعتبارات عمومی، با استفاده از سازوکارهای قانونی و حتی غیرقانونی به کارمندان خود حقوق و مزایا پرداخت می‌کند. این موضوع سبب شده است کارکنان برخی دستگاه‌ها از دریافت‌های قابل توجهی برخوردار باشند و کارکنان برخی دستگاه‌های اجرایی از حداقل‌های قانونی نیز بی بهره بمانند. امری که در مغایرت آشکار با بند «۹» اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است، چرا که موجب بروز تبعیضات ناروا و عدم برقراری امکانات عادلانه در بین جامعه کارکنان دولت شده است. بدون شک به‌منظور رفع این معضل پیش‌بینی مجموعه احکامی توسط قانون‌گذار به‌گونه‌ای که نظام پرداخت کارکنان و مدیران دولتی را از همه جهات مورد توجه قرار دهد گام ابتدایی جهت رفع این معضل محسوب می‌شود.