سه ادعا برای یک جدایی

دو جریان متقابل

در دهه‌های گذشته حوزه‌های «بازرگانی» و «صنعت و معدن» بارها در معرض تغییر چارچوب بوروکراتیک قرار گرفته اند؛ گاهی هر ۳ حوزه ذیل یک وزارتخانه و به‌صورت متمرکز قرار داشتند، گاهی به ۲ یا ۳ وزارتخانه تفکیک شده‌اند. امروزه نیز صحبت از تفکیک وزارت صمت به دو وزارتخانه جدا است. تاریخچه ساختار بوروکراتیک این حوزه‌ها بعد از سال ۵۲ را می‌توان به ۳ دوره تقسیم کرد؛ در دوره اول به مدت ۳۸ سال سازمان‌ها منفک بودند؛ از سال ۱۳۵۲ تا سال ۹۰، بخش بازرگانی و بخش صنعت و معدن جدا از یکدیگر مدیریت می‌شدند. در دوره دوم که ازسال ۱۳۹۰ تاکنون ادامه داشته، سازمان‌های مذکور ذیل وزارتخانه صمت به‌صورت متمرکز مدیریت شده‌اند. مرحله سوم نیز تلاش دولت و مجلس برای تفکیک مجدد این سازمان‌هاست. فارغ از اینکه کدام یک از دو سیاست «ادغام» و «تفکیک» بر دیگری ارجحیت دارد، این جریان معکوس «تفکیک به ادغام» و «ادغام به تفکیک» ابهامات قابل‌توجهی را در اذهان عمومی ایجاد کرده است. فرآیند «تفکیک به ادغام» که در سال ۹۰ صورت گرفت، به این معناست که بدنه کارشناسی و فضای سیاست‌گذاری کشور به این نتیجه رسیده است که حرکت به سمت «ادغام» در راستای بهبود شرایط اقتصادی به‌عنوان یک کل و معیشت عمومی است. در سوی مقابل، در دوره فعلی که فضا به سمت «ادغام به تفکیک» بوده، جریان سیاست‌گذاری و بدنه کارشناسی به این نتیجه رسیده است که درست برخلاف ایده حاکم بر سیاست‌گذاران سال ۹۰، رویکرد «تفکیک» منجر به تقویت شرایط اقتصادی و ایجاد کارآیی می‌شود. به عبارت دیگر، در یک فاصله ۸ ساله، دو جریان سیاست‌گذاری حاکم، دو رویکرد کاملا معکوس را به‌عنوان رسیدن به کارآیی پیشنهاد می‌کنند؛ یکی حرکت به سمت ادغام و دیگری حرکت به سوی تفکیک. فارغ از اینکه کدام رویکرد ماهیتا مسلط بوده و کدام یک مغلوب، این سوال در اذهان عمومی ایجاد شده که چرا در یک اقتصاد واحد، برای یک هدف واحد، دو رویکرد کاملا معکوس و متقابل پیشنهاد می‌شود؟ آیا این بیهودگی سیگنالی است از بی‌اصولی و سردرگمی در فضای سیاست‌گذاری؟ خصوصا اینکه تفکیک و ادغام سازمان‌های یادشده یک جریان سیاست‌گذاری کوتاه‌مدت نیست بلکه دامنه اثر آن در بلندمدت مشخص می‌شود.

توسل به شرایط خاص

به منظور بررسی اصالت هر کدام از دو رویکرد تفکیک و ادغام، موثرترین رویکرد، بررسی و مقایسه نظرات موافقان و مخالفان تفکیک وزارت صمت است. مهم‌ترین دلیل حامیان، تفکیک تنظیم بازار و مهار قیمت‌ها در شرایط خاص اقتصادی است. به عقیده این گروه، محدودیت‌های خارجی و داخلی در شرایط فعلی فشار کم‌سابقه‌ای را بر معیشت عمومی وارد کرده است؛ فشاری که عمدتا از کانال رشد بی‌رویه قیمت‌ها ایجاد شده است. بنابراین براساس استدلال این گروه، در شرایطی که یک وزارتخانه هم برای بخش صنعت و هم برای بخش بازرگانی وجود داشته باشد، دولت به میزان رضایت بخشی قادر به مهار و کنترل قیمت‌ها نیست؛ در طرف مقابل، در صورتی که وزارت بازرگانی به‌صورت مجزا تشکیل شود، می‌توان هدف تنظیم بازار و کنترل قیمت‌ها را به‌صورت متمرکز به این وزارتخانه سپرد.

در سوی مقابل، مخالفان تفکیک، استدلال‌های کاملا متفاوتی مطرح می‌کنند. مخالفان در نقد این ایده خلاف دو استدلال دارند؛ اول اینکه این گروه روی گزاره «شرایط خاص اقتصاد کشور» حساسیت خاصی نشان داده و معتقدند شرایط خاص یک فرآیند کوتاه‌مدت بوده اما تغییر وزارتخانه یک فرایند بلندمدت است. بنابراین حتی اگر بتوان پذیرفت که تفکیک منجر به تنظیم بهتر بازار می‌شود، نمی‌توان یک مساله کوتاه مدت را با یک راه‌حل بلندمدت حل کرد؛ حل یک معضل کوتاه‌مدت با استفاده از یک نسخه بلندمدت به این معناست که سیاست‌گذار برای حل یک بیماری کوچک به نسخه‌ای روی آورده که خود منجر به بیماری بزرگ‌تری خواهدشد. استدلال دوم مخالفان این است که اصولا مساله معیشت عموم و بی‌نظمی‌های قیمت‌گذاری ارتباطی با تفکیک یا ادغام دو یا چند وزارتخانه ندارد. در دهه‌های گذشته اقتصاد ایران مکرر هر دو رویکرد ادغام و تفکیک را بارها آزمون کرده، اما آیا میانگین تورم در یک دوره بیشتر از دوره‌ای دیگر بوده است؟ بر اساس گزارش‌های منتشر شده از سوی بانک مرکزی از سال ۵۲ تا پایان ۹۶ که هر دو رویکرد تفکیک و ادغام آزموده شده، میانگین تورم تقریبا ثابت و حدود ۲۰درصد بوده است؛ چه در دوره‌ای که ادغام تجربه شده و چه در دوره تفکیک. بنابراین، اگر قرار بود هر کدام از رویکردهای ادغام یا تفکیک روی تورم اثرگذار باشند، انتظار می‌رفت رشد شاخص قیمت‌ها متفاوت می‌بود. به‌علاوه، نه به لحاظ تئوریک و نه به لحاظ تجربی، نمی‌توان شاهدی یافت مبنی بر اینکه تغییر اینچنینی فضای بوروکراتیک راه‌حل تورم باشد.

انقباض و انبساط بوروکراسی

یکی از مهم‌ترین نقد‌های مخالفان تفکیک این است که ایجاد دو وزارتخانه مجزا فضای بوروکراسی را منبسط و زمینه را برای ناکارآیی فراهم می‌کند. این گروه که عمدتا حامی چابک‌سازی دولت در اقتصادند معتقدند حرکت از ادغام به سوی تفکیک از دو زاویه مختلف منجر به ایجاد ناکارآیی می‌شود؛ اول اینکه فضای تجاری در همه زمان‌ها به ویژه در شرایط تحریم نیاز به تسهیل مقررات به منظور تسریع در تکمیل جریان‌های تجاری دارد. در شرایط حضور یک وزارتخانه فضای بوروکراتیک متمرکز بوده و رویه‌های موازی از بین می‌روند که این خود زمینه را برای از بین بردن جریانات بوروکراتیک زمان بر فراهم خواهد کرد. زاویه دوم منتقدان این است که افزودن یک وزارتخانه جدید ضمن هزینه‌های عملیاتی و نیروی انسانی، ضریب نفوذ دولت در اقتصاد را افزایش می‌دهد؛ به‌عنوان مثال تعیین ۱۰ وزیر نسبت به ۱۱ وزیر جریان بوروکراتیک کمتری را ایجاد خواهد کرد. در سوی مقابل، موافقان تفکیک ادعا می‌کنند که تفکیک نه‌تنها منجر به تغییر قابل‌توجهی در نیروی انسانی نشده بلکه می‌تواند جریان بوروکراتیک را چابک‌تر نیز بکند. این گروه استدلال می‌کنند که اگر جریان تنظیم بازار به‌صورت متمرکز به وزارت بازرگانی سپرده شود، بسیاری از مجاری بوروکراتیک مازاد حذف خواهند شد.

هم‌افزایی تولید و تجارت

سومین دلیلی که مخالفان تفکیک ارائه می‌کنند هم‌افزایی بین تولید و تجارت است؛ تولید و تجارت دو جریان مکمل برای رسیدن به توسعه است. در صورتی که تولید صورت گیرد اما فضای تجارت به درستی طراحی نشود، اقتصاد رقابت‌پذیری خود را در بازارهای بین‌المللی از دست می‌دهد و کالاها با هزینه بیشتری به دست مصرف‌کننده نهایی می‌رسند. به‌علاوه، در این حالت، طراحی بد فضای تجاری ممکن است انگیزه‌های تولیدی را نیز خدشه‌دار کند. به همین دلیل تولید و تجارت یک فرآیند واحد و به‌هم پیوسته بوده که سیاست‌گذاری متمرکز روی هر دو می‌تواند نتایج مطلوب‌تری را محقق سازد. بررسی تجربه کشورهای جهان نشان می‌دهد که اگر چه در برخی از آنها وزارتخانه‌ها تفکیک و در برخی دیگر ادغام شده، اما جریان سیاست‌گذاری در عمده کشورها به‌طور متمرکز مجاری تولید و تجارت را دنبال می‌کند.

طلا‌ق اجباری صنعت و تجارت